中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)分析
依據(jù)《民法典》的相關(guān)規(guī)定，普通合同的訂立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)要約和承諾兩個(gè)階段。在采用招投標(biāo)方式訂立合同過(guò)程中，招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，中標(biāo)人變更招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容或者變相變更招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，招標(biāo)人要求其承擔(dān)違約賠償責(zé)任，還是締約過(guò)失的責(zé)任？該問(wèn)題不僅在理論上還是實(shí)務(wù)中，均長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。
一、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的法律性質(zhì)
招標(biāo)文件屬于要約邀請(qǐng)。根據(jù)2013年版《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第24條的規(guī)定，招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)，投標(biāo)人須知，合同主要條款，投標(biāo)文件格式，工程量清單，技術(shù)條款，設(shè)計(jì)圖紙，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，投標(biāo)輔助材料。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定實(shí)質(zhì)性要求和條件。《民法典》第473條規(guī)定，要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣(mài)公告、招標(biāo)公告、招股說(shuō)明書(shū)、債券募集辦法、基金招募說(shuō)明書(shū)、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價(jià)目表等為要約邀請(qǐng)。商業(yè)廣告和宣傳的內(nèi)容符合要約條件的，構(gòu)成要約。因此，招標(biāo)文件屬于要約邀請(qǐng)。
投標(biāo)文件屬于要約。根據(jù)2013年版《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第36條的規(guī)定，投標(biāo)文件一般包括：投標(biāo)函、投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工組織設(shè)計(jì)、商務(wù)和技術(shù)偏差表。投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件載明有項(xiàng)目實(shí)際情況，擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進(jìn)行分包的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件中載明?！睹穹ǖ洹返?72條規(guī)定，要約是希望與他人訂立合同的意思表示，該意思表示應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）內(nèi)容具體確定；（二）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。要約有效的條件包括：第一，要約是由特定主體作出的意思表示。第二，要約必須表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。第三，要約必須向要約人希望與之締結(jié)合同的受要約人發(fā)出。投標(biāo)人承載了投標(biāo)人希望與招標(biāo)人訂立合同的意思表示。既然招標(biāo)是一項(xiàng)要約邀請(qǐng)，投標(biāo)相應(yīng)的構(gòu)成要約。按照《民法典》的要求，投標(biāo)文件的內(nèi)容須具體確定，須響應(yīng)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求及內(nèi)容。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明投標(biāo)有效期。投標(biāo)有效期從提交投標(biāo)文件的截止日起算。因此，就建設(shè)工程領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)而言，投標(biāo)文件作為要約，自提交投標(biāo)文件截止時(shí)生效。這一點(diǎn)與《民法典》第474條規(guī)定的“要約到達(dá)受要約人時(shí)生效”的到達(dá)主義不同，建設(shè)工程領(lǐng)域的投標(biāo)文件可視為一種附生效期限的要約。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第29條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第35條、《民法典》第475條等的規(guī)定，投標(biāo)人在投標(biāo)截止前可以撤回投標(biāo)文件，投標(biāo)截止后不得撤銷(xiāo)投標(biāo)文件。
二、中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)，存在爭(zhēng)議
建設(shè)工程施工合同自何時(shí)成立？建設(shè)工程施工合同糾紛案件屬于合同糾紛案件，對(duì)于任何一個(gè)合同糾紛，考慮的第一個(gè)問(wèn)題就是合同是否成立。諾成合同自雙方當(dāng)事人意思表示達(dá)成一致時(shí)成立?！睹穹ǖ洹返?71條規(guī)定，當(dāng)事人訂立合同可以采取要約、承諾方式或者其他方式。普通合同的訂立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)要約和承諾兩個(gè)階段?！睹穹ǖ洹返?90條規(guī)定，當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自當(dāng)事人均簽名、蓋章或者按指印時(shí)合同成立。在簽名、蓋章或者按指印之前，當(dāng)事人一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受時(shí)，該合同成立。法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定合同應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式訂立，當(dāng)事人未采用書(shū)面形式但是一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受時(shí)，該合同成立?！睹穹ǖ洹返?89條規(guī)定，建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式。因此，建設(shè)工程合同屬于要式合同，除當(dāng)事人意思表示一致之外，還需要具備形式要件，合同才成立。對(duì)于通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序訂立的建設(shè)工程施工合同自何時(shí)成立，這一問(wèn)題實(shí)踐中爭(zhēng)議較大，這一問(wèn)題從根本上來(lái)講是中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)問(wèn)題。招標(biāo)投標(biāo)程序中中標(biāo)通知書(shū)為招標(biāo)人作出的承諾，中標(biāo)通知書(shū)一經(jīng)發(fā)出即生效，也即承諾生效。依據(jù)《民法典》第483條規(guī)定，承諾生效時(shí)合同成立，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條中規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。根據(jù)該條規(guī)定，在實(shí)務(wù)操作中形成了一個(gè)“空檔期”，即從招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)到雙方書(shū)面簽訂建設(shè)工程合同時(shí)，在此期間，招標(biāo)人與中標(biāo)人之間是否成立建設(shè)工程合同關(guān)系？若雙方出現(xiàn)糾紛如何處理？須承擔(dān)違約責(zé)任還是締約過(guò)失責(zé)任？圍繞《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的規(guī)定，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同的成立時(shí)間產(chǎn)生了巨大的爭(zhēng)議。原《建設(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ǘ罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）第1條也曾對(duì)這一爭(zhēng)議問(wèn)題給予回應(yīng)，但在正式出臺(tái)的原《建設(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ǘ分谢乇芰诉@一爭(zhēng)議問(wèn)題。該征求意見(jiàn)稿第一條規(guī)定：“[中標(biāo)通知書(shū)的性質(zhì)]招標(biāo)人和中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，一方未依照招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條第一款的規(guī)定履行訂立書(shū)面合同義務(wù)，對(duì)方請(qǐng)求其承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。另一種意見(jiàn)：招投標(biāo)文件與中標(biāo)通知書(shū)已具備建設(shè)工程施工合同主要內(nèi)容，且不得作實(shí)質(zhì)性變更，即使未訂立書(shū)面合同，本約亦成立?！睜?zhēng)議的原因是主要存在以下四種觀點(diǎn)：一、發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)時(shí)合同尚未成立，在招標(biāo)人和中標(biāo)人簽署書(shū)面合同之后，合同才成立并同時(shí)生效。二、中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同成立但未生效。三、通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)以及發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，招標(biāo)人和投標(biāo)人在要約和承諾方面已經(jīng)達(dá)成一致，書(shū)面合同成立并生效。建設(shè)工程招投標(biāo)的過(guò)程實(shí)際上就是建設(shè)工程施工合同的訂立過(guò)程。招標(biāo)人進(jìn)行招標(biāo)應(yīng)視為要約邀請(qǐng)，投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)函則為要約，而招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)則為承諾。在中標(biāo)通知書(shū)到達(dá)中標(biāo)人時(shí)，合同成立并生效。支持該觀點(diǎn)的相關(guān)案例有：（2013）蘇民申字第604號(hào)，江蘇省高級(jí)人民法院在該裁定中認(rèn)為，發(fā)出投標(biāo)函相當(dāng)于要約，發(fā)出的中標(biāo)通知書(shū)相當(dāng)于承諾，該中標(biāo)通知書(shū)到達(dá)對(duì)方時(shí)，雙方之間的建設(shè)工程施工合同成立并生效。取消中標(biāo)資格屬于違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。最高人民法院（2016）最高法民再11號(hào)、南京市中級(jí)人民法院（2017）蘇01民終5137號(hào)民事判決書(shū)等也持相類(lèi)似的觀點(diǎn)。四、發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，招標(biāo)人和投標(biāo)人之間已經(jīng)成立書(shū)面合同并生效，但雙方成立的是預(yù)約合同，違反合同應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任。預(yù)約合同說(shuō)將招投標(biāo)活動(dòng)分為兩個(gè)階段。第一階段，自招標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)公告時(shí)起，至招標(biāo)人確定中標(biāo)人并發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)時(shí)。此時(shí)，招標(biāo)招標(biāo)雙方形成的法律關(guān)系性質(zhì)為預(yù)約合同。第二階段，中標(biāo)通知書(shū)到達(dá)中標(biāo)人后，招標(biāo)人與中標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件和中標(biāo)人提交的投標(biāo)文件的內(nèi)容，就合同內(nèi)容進(jìn)一步磋商，并訂立書(shū)面合同，即為本約。招標(biāo)人與中標(biāo)人訂立書(shū)面合同時(shí)，建設(shè)工程施工合同成立。在司法實(shí)踐中，有部分法院支持預(yù)約合同說(shuō)，并將其引入建設(shè)工程施工合同糾紛案件的審理中，認(rèn)為不按中標(biāo)通知書(shū)簽訂書(shū)面合同應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任，而不是按照建設(shè)工程施工合同承擔(dān)違約責(zé)任。支持該觀點(diǎn)的相關(guān)案例有：最高人民法院（2014）民申字第952號(hào)、江蘇省高級(jí)人民法院（2015）蘇審二商申字第00200號(hào)民事裁定書(shū)等等。
三、最高人民法院民一庭的傾向性觀點(diǎn)
招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，即產(chǎn)生在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立書(shū)面合同的效力。理由在于：招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程符合《民法典》關(guān)于要約、承諾方式成立合同的基本理論。合同未成立說(shuō)、合同成立未生效說(shuō)都有其自身缺陷。合同未成立說(shuō)難以成立，如果通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)和中標(biāo)，最終的結(jié)果是在招標(biāo)人和中標(biāo)人之間不產(chǎn)生任何合意，那么招標(biāo)、投標(biāo)程序就失去了存在的意義。合同成立未生效說(shuō)，其將招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程視為效力待定的合同，完全沒(méi)有法律依據(jù)。招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程究竟是成立本約合同還是預(yù)約合同是目前最具爭(zhēng)議的問(wèn)題。預(yù)約合同理論確實(shí)可以在很大程度上解決《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條給理論和實(shí)踐中造成的困惑，但其代價(jià)是將當(dāng)事人之間通過(guò)嚴(yán)肅的招投標(biāo)程序訂立合同的行為解釋為約定訂立合同的合同，從而使招投村程序給予當(dāng)事人的約束力大為下降。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書(shū)，這些文件即構(gòu)成當(dāng)事人之間的書(shū)面合同，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定的書(shū)面合同只是對(duì)招標(biāo)招標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書(shū)的進(jìn)一步確認(rèn)、明確和規(guī)范化。
四、立法機(jī)構(gòu)和其他高院觀點(diǎn)
中標(biāo)通知書(shū)性質(zhì)的認(rèn)定，不僅關(guān)系到招投標(biāo)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)也關(guān)系到民法理論及法律的正確實(shí)施。盡管實(shí)務(wù)中各方對(duì)此爭(zhēng)議分歧巨大，相關(guān)法律一直未能就此予以明確規(guī)定，但隨著司法實(shí)務(wù)對(duì)該問(wèn)題的不斷深入探究，最高人民法院的立場(chǎng)也從預(yù)約合同論，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎型稑?biāo)雙方合同關(guān)系成立并生效的意見(jiàn)，而立法機(jī)構(gòu)和一些地方高級(jí)人民法院對(duì)該問(wèn)題的態(tài)度也逐漸明確。
2019年12月3日，國(guó)家發(fā)展改革委就修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》發(fā)出公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告，修訂草案第52條第2款規(guī)定：“中標(biāo)通知書(shū)對(duì)招投人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書(shū)到達(dá)中標(biāo)人后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約法律責(zé)任?！贝艘?guī)定明確了中標(biāo)通知書(shū)送達(dá)后，雙方合同關(guān)系成立并生效。
《重慶市高級(jí)人民法院 四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的解答》
十一、中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，一方無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽約如何處理？
答：中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，中標(biāo)人拒絕簽約，其主張退還投標(biāo)保證金的，人民法院不予支持。招標(biāo)人無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽約時(shí)構(gòu)成違約，沒(méi)有約定招標(biāo)人違約責(zé)任時(shí)，中標(biāo)人請(qǐng)求招標(biāo)人返還投標(biāo)保證金并參照投標(biāo)保證金數(shù)額賠償損失的，人民法院予以支持。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，一方無(wú)正當(dāng)理由不與對(duì)方訂立合同，或者在簽訂合同時(shí)提出背離招投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的附加條件，視為拒絕簽約。
湖南高院發(fā)布的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的解答》
4、簽訂中標(biāo)通知書(shū)后未正式簽訂建設(shè)工程施工合同時(shí)合同是否成立？招投標(biāo)過(guò)程中承包人與發(fā)包人簽訂中標(biāo)通知書(shū)，承包人或發(fā)包人拒絕與對(duì)方簽訂正式建設(shè)工程施工合同文本的，此時(shí)應(yīng)視為雙方之間建設(shè)工程施工合同本約合同成立。
湖南高院發(fā)布的本條解答無(wú)疑采用的是“合同成立”說(shuō)，認(rèn)為中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)屬于承諾，即使未訂立書(shū)面合同，也不影響雙方本約合同在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出時(shí)已成立并生效。
五、結(jié)論
最高人民法院的傾向性觀點(diǎn)與國(guó)家發(fā)展和改革委的修改意見(jiàn)、重慶高院和四川高院、湖南高院的觀點(diǎn)也略有差異，差異之處是招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后和中標(biāo)通知書(shū)送達(dá)后合同成立并生效。筆者認(rèn)為，中標(biāo)通知書(shū)送達(dá)后合同成立并生效，這更符合承諾到達(dá)相對(duì)人時(shí)合同成立并生效的要求。通過(guò)分析可以看出，目前的司法觀點(diǎn)傾向于正式的建設(shè)工程施工合同文本僅是用合同這一書(shū)面形式替代之前雙方的其他書(shū)面形式，包括招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)等，正式的建設(shè)工程合同并不影響中標(biāo)通知書(shū)有效送達(dá)成立建設(shè)工程合同的法律效力。因此，中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)應(yīng)為承諾。這個(gè)觀點(diǎn)我們期待著在不久出臺(tái)的《民法典》合同編司法解釋中能夠得到明確。
文章來(lái)源： 河北建工知產(chǎn)公眾號(hào)
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